Móét de overheid zich wel met innovatie bemoeien?

Innovatie, dat is risico’s nemen. Niet alles dat bedacht wordt, lukt. Dat kan in de wetenschap goed, en het bedrijfsleven houdt er ook (gecalculeerd) rekening mee. Waar er overheden bij komen, worden risico’s lastig: hoe verantwoord je als ambtenaar uitgaven (‘van onze belastingcenten!) die zo het putje in gaan? En als bestuurder wil je ook wel herkozen worden over vier jaar, dus een beetje zekerheid over de resultaten waarop je je budget inzet is erg fijn. Maar zonder overheidsinvesteringen in technologie was de iPhone er nooit geweest.
Nationale, regionale en lokale overheden voeren innovatiebeleid, en ook Europa.
Heeft dat dan wel zin?
Ja. Maar het is inmiddels wel tijd voor een andere aanpak dan tot nu toe.
Innovatie-econoom Marianna Mazzucato stelde met Caetano Penna de bundel ‘Misson-oriented finance for innovation – New ideas for investment-led growth’ samen. Een zeer lezenswaardige bundel (gratis te downloaden, aanrader!).

Eerst de ja, het heeft zin

Mazzucato betoogt dat het zeker zin heeft dat een overheid investeert in innovatie. Tot nu toe was de achterliggende gedachte vaak dat de overheid moet optreden waar marktfalen optreedt. Bijvoorbeeld bij fundamenteel onderzoek zonder commerciële toepassingen, de ontwikkeling van medicijnen met een klein marktpotentieel of door externe kosten zoals vervuiling of CO2-uitstoot, in te bouwen in de prijsvoering. De overheid mag niet op terreinen komen waar bedrijven geld kunnen verdienen, maar kan wel soort van ‘corrigerend’ optreden waar de markt zaken laat liggen. Volgens Mazzucato deden overheden daarbij nog meer, en dat is het richting geven aan nieuwe techno-economnische paradigma’s. Dit zijn vernieuwingen, uitmondend in geheel nieuwe markten, die in eerste instantie niet vanuit de markt opgepakt worden, en waar de overheden met gedurfd beleid ervoor zorgden dat deze doorvlochten raakten door de hele economie. De belangrijkste voorbeelden hiervan zijn massaproductie en ICT. De eerste stappen hierin werden aangejaagd door overheden, niet door bedrijven. Ter illustratie, al de technologie die een iPhone echt slim maakt, van internet, GPS, een touchscreen tot Siri, werd in het beginstadium direct gefinancierd door publieke autoriteiten. Zie onderstaand plaatje. Zonder het Amerikaanse leger en het CERN was de iPhone maar een dom apparaat geweest.
 
(figuur uit bovengenoemde bundel, p. 152)

Maar het is nu wel tijd voor een andere aanpak

Als overheden echter niet alleen wat strubbelingen in de markt willen oplossen, maar daadwerkelijk transformaties te weeg willen brengen, dan werkt de theorie van het marktfalen echter zeer beperkend. En dat soort transformaties zijn noodzakelijk als we echt iets willen doen aan maatschappelijke uitdagingen zoals klimaatopwarming, vergrijzing en jeugdwerkeloosheid. Veel overheden claimen ook al daar iets aan te doen. Mazzucato zegt dat dit niet kan zonder de marktfalen-aanpak los te laten, en dat ze het dus niet goed (genoeg) doen. Overheden moeten het grootser aanpakken:
  1. bepaal de richting van de verandering
  2. formuleer indicatoren om de impact van de verandering te kunnen meten
  3. richt publieke organisaties op die bereid zijn om mislukking te omarmen (i.p.v. te vrezen)
  4. maak het mogelijk te verdienen aan succesvolle innovaties om de talrijke onvermijdbare mislukkingen te financieren
Je ziet een aantal van deze eigenschappen al in de verschillende revolverende fondsen die overheden tegenwoordig inzetten in plaats van subsidies, maar Mazzucato wil een stapje verder: met de huidige indicatoren (gebaseerd op het marktdenken) kun je geen goed beleid gericht op innovatieve veranderingen maken en evalueren. Ook hebben overheden daarvoor meer talent ‘in huis’ nodig, in plaats van dat ze allerlei inhoudelijk werk (rond bv. ICT) uitbesteden. Eigenlijk is het een self-fulfilling prophecy: hoe minder overheden doen aan ‘big thinking’ zoals Mazzucato het richting geven aan techno-economische transformaties noemt, hoe minder talent en expertise de publieke sector aantrekt, en hoe minder goed de overheid in staat is tot big thinking, en hoe minder de sector ook de legitimiteit heeft om het te doen. Overheden moeten zichzelf dus zo organiseren dat ze deze expertise ofwel beleidscapaciteit in huis hebben. Niet dat ze dan altijd succes zullen hebben, integendeel, ze zullen regelmatig falen, maar dat was nou juist part of the deal bij innovatie. En dus, vul ik even aan, op basis van de kennis die de overheid dan in huis heeft, ook gelegitimeerd.
De laatste stap is het organiseren van symbiotische publiek-private samenwerking, ‘innovatie-ecosystemen’. De overheid kan hoofdinvesteerder en risiconemer zijn in investeringen gericht op een fundamentele verandering. Maar hoe moet dit georganiseerd worden, krijgt de overheid een groot aandeel in ontwikkelde patenten? Moet het belastingsysteem op de schop. Mazzucato heeft ook niet meteen een oplossing paraat maar geeft wel aan dat de overheid een portfolio aan investeringen moet leren bouwen dat enerzijds risico-investeringen in de gekozen veranderingsrichting draagt, en anderzijds ook wat verdient aan successen. Tegelijkertijd moet het risico inherent aan innovatie en het brede begrip ‘social return’ meegenomen worden. Het gaat niet alleen om slimme maar ook om inclusieve groei. In haar laatste alinea’s geeft Mazzucato aan welke nieuwe vragen gesteld moeten worden om hier te komen.

Klinkt goed, maar wat moeten we er in de praktijk mee?

Als stad, regio, innovator of clusterontwikkelingsexpert kun je wachten op de uitkomsten vanuit de wetenschap. Een beetje voorsorteren en nu al voordeel halen uit deze visie helpt wellicht ook om het beleid in Nederland op dit vlak een zetje te geven. Wat kunnen we nu al heel praktisch in de regio doen?
  1. zorg dat je als semi-publieke organisatie innovatie-experts in huis hebt, volg de ontwikkelingen rond de innovatielijnen waar bijvoorbeeld Europa op inzet bij de maatschappelijke uitdagingen. Werk samen met andere organisaties/regio’s en bouw voort op elkaars kennis, je hoeft het wiel niet opnieuw in je eentje uit te vinden.
  2. besef dat je als je je richt op maatschappelijke uitdagingen, het nodig is om nieuwe markten te creëren. Een goed voorbeeld is de integrale aanpak rond slimme, duurzame steden zoals bijvoorbeeld Amsterdam Smart City
  3. analyseer het innovatie-ecosysteem: wat werkt er goed, waar vinden echt baanbrekende veranderingen plaats, wat mislukt er en waar zit ‘m dat in? Is dit te kopiëren naar andere locaties en/of sectoren?